Navette

Navette – procedura w prawie parlamentarnym będąca rodzajem postępowania mediacyjnego w parlamencie dwuizbowym, polegająca na przesyłaniu projektu spornego aktu prawnego wahadłowo z jednej izby do drugiej i z powrotem, wraz z sukcesywnym osiąganiem porozumienia w kwestii brzmienia ustawy, aż do przyjęcia aktu prawnego w identycznej wersji przez obie izby parlamentu.

Inne nazwy navette lub nawetty to procedura czółenka, wahadła lub tzw. ucieranie ustawy. Procedura charakterystyczna dla modelu dwuizbowości symetrycznej (egalitarnej). Równość obu izb oznacza bowiem model, w którym niemożliwe staje się uchwalenie ustawy, co do której jedna z izb wypowiedziała się negatywnie lub nie wypowiedziała się wcale, wymagane jest więc przyjęcie identycznego tekstu ustawy przez obie izby parlamentu^[1].

Kolejne fazy postępowania mediacyjnego dotyczą jedynie tych kwestii, co do których istnieje różnica zdań między izbami. W miarę czasu trwania procedury debata nad takimi sprawami jest stopniowo zawężana, a porozumienie obejmuje w zamyśle coraz szerszy zakres spraw. Istotą samego procesu jest kilkukrotne krążenie ustawy między izbami i jej „ucieranie” poprzez wypracowywanie porozumienia, aż do wyeliminowania wszelkich rozbieżności. Każda zmiana w tekście ustawy powoduje powrót ustawy do drugiej izby, która może go zatwierdzić i zakończyć proces lub też odrzucić/wprowadzić własne modyfikacje do projektu, co oznacza iż ponownie ustawą zajmować będzie się pierwsza izba parlamentu. System nawetkowy sprawia, iż w obu izbach procedura ustanawiania prawa jest identyczna. Sednem procedury jest to, że w pracach nad projektem jedna izba nie może przegłosować drugiej – w przypadku nieosiągnięcia porozumienia projekt ustawy uznaje się za odrzucony, a prace nad nim za zakończone^[1].

Jeśli navette jest jedynym sposobem eliminacji różnic między izbami parlamentu, wiąże się to z ryzykiem wydłużenia prac ustawodawczych, a nawet ich całkowitego zablokowania, w wypadku różnicy zdań między izbami^[1].

Typowym przykładem zastosowania tej procedury są włoskie rozwiązania ustrojowe, w których nawetta jest jedyną drogą koncyliacji między Izbą Deputowanych a Senatem^[2]. Włoskie przepisy nie przewidują ograniczeń czasu trwania tej procedury^[1]. W XVI kadencji włoskiej legislatury (lata 2008-2013) spośród 391 przyjętych ustaw 301 przyjęto dzięki zgodzie obu izb (a więc bez faktycznego udziału systemu nawetkowego), to jest w trybie dwóch czytań (po jednym w Izbie Deputowanych i Senacie). 90 wprowadzonych ustaw uchwalono z zastosowaniem navetty – 75 w trzech czytaniach, 12 w czterech czytaniach, zaś 3 ustawy w więcej niż czterech czytaniach, z czego najdłuższy spośród skutecznych procesów ustawodawczych tamtej kadencji obejmował siedem czytań^[3].

Elementy systemu nawetkowego obecne są również w regulacjach francuskich^[4] i szwajcarskich, jednak w nich navetta nie stanowi jedynej możliwej metody rozwiązywania konfliktów między izbami – przykładowo, gdy nie przynosi ona odpowiednich rezultatów, zakłada się powołanie komisji mediacyjnej lub wspólne posiedzenie obu izb^[1]. We Francji premier ma możliwość przerwania procedury navette poprzez zwołanie komisji mieszanej Zgromadzenia Narodowego i Senatu, zaś w przypadku utrzymującego się sporu w tzw. procedurze ostatniego słowa może zażądać podjęcia ostatecznej decyzji przez Zgromadzenie Narodowe^[5][6].

Polskie prawo parlamentarne nie przewiduje funkcjonowania nawetty ze względu na swój bikameralizm asymetryczny. Ustawy uchwalone przez Sejm trafiają do Senatu, który może przyjąć ustawę, wprowadzić do niej poprawki albo ją odrzucić, jednak te dwa ostatnie stanowiska Senatu sprawiają, że ustawa jest ponownie kierowana do Sejmu, który bezwzględną większością głosów może odrzucić uchwałę Senatu, a więc ją przegłosować dzięki swojej nadrzędnej pozycji^[7]. Zasada równouprawnienia obu izb polskiego parlamentu przejawia się w dwóch szczególnych trybach ustawodawczych – trybie zmiany konstytucji oraz uchwalenia ustawy wyrażającej zgodę na ratyfikację przez prezydenta umowy międzynarodowej, na mocy której Rzeczpospolita Polska przekazuje organizacji międzynarodowej lub organowi międzynarodowemu kompetencje organów władzy państwowej (art. 90 konstytucji). Oba te tryby zakładają dla swojej skuteczności to, że obie izby muszą przyjąć tekst ustawy w jednolitym brzmieniu, zaś sprzeciw Senatu nie może zostać obalony przez Sejm. Oba tryby wymagają większości 2/3 w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów w Sejmie, pierwszy z nich wymaga bezwzględnej większości głosów w Senacie (niezajęcie stanowiska przez Senat w ciągu 60 dni uznaje się za odrzucenie ustawy o zmianie konstytucji), zaś drugi większości 2/3 w Senacie. Również te tryby, pomimo równouprawnienia obu izb parlamentu, nie spełniają kryteriów systemu navetty, bowiem ustawa nie krąży pomiędzy izbami, druga izba nie ma prawa wprowadzania poprawek, zaś jej sprzeciw jest definitywny i nie powoduje powrotu ustawy do Sejmu^[1].